目前，我國從事靈活就業的人員數量呈持續增長趨勢。然而，社會保險法所確立的生育保險制度以標準勞動關系為設計基礎，由于靈活就業人員勞動關系不明確，導致其被排除在傳統職工生育保險覆蓋范圍之外。黨的二十屆三中全會提出，健全靈活就業人員社保制度，擴大生育保險覆蓋面。

將生育保險覆蓋范圍擴大至靈活就業人員，具有明確的制度正當性。第一，符合社會保障的普遍性原則。第二，有助于消除女性就業歧視。第三，符合社會保障關于社會風險共擔的理念。第四，契合我國應對少子化和老齡化的現實背景，擴大生育保障覆蓋是提高生育率、實現人口長期均衡發展的必要支撐。

國務院辦公廳《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》規定，指導有條件的地方將參加職工基本醫療保險的靈活就業人員納入生育保險。當前，地方實踐呈現出以下三種路徑。第一，靈活就業人員繳納職工醫療保險后，無需再另行繳納生育保險。例如，上海市規定，靈活就業人員按照現行費率繳納職工基本醫療保險費（含生育保險費），其中1%視為生育保險繳費，并允許靈活就業人員同時享受生育醫療費用和生育津貼，相關支出統一由職工醫保基金承擔。而廣東省規定，只為參加職工醫療保險的靈活就業人員提供生育醫療費用報銷，不包括生育津貼。第二，靈活就業人員可在參加職工醫療保險時，自愿選擇是否參加生育保險。例如，四川省規定，靈活就業人員在參加醫療保險時，可選擇同步參加生育保險，享受生育保險和生育津貼。第三，靈活就業人員可選擇通過參加城鄉居民醫保，解決其生育醫療費用。例如，湖北省允許靈活就業人員自愿選擇參加職工或者居民醫保，不繳納生育保險費，按照相應醫保政策保障生育醫療費用。

盡管部分地區通過自愿參保的方式，解決了靈活就業人員生育醫療費用和生育津貼問題，但這一群體在生育保障方面仍面臨多重困境。首先，社會保險法并未明確賦予靈活就業人員參加生育保險的權利，地方制度試點呈現碎片化，對于如何參保和待遇規則存在差異性，不利于靈活就業人員跨地區就業時社會保險的轉移接續。第二，靈活就業人員工作與收入不穩定，且缺乏強制參保機制，致使其參加職工醫療保險或生育保險參保率偏低，或面臨繳納保險不連續的風險，導致制度可及性與保障能力不足。第三，生育津貼覆蓋存在不足，部分地區雖通過職工醫療保險解決了靈活就業人員的生育醫療費用，但直接將其排除在生育津貼享受范圍之外，生育期間的收入無法保障。第四，存在“逆向選擇”行為風險。由于參保制度缺乏強制性，部分靈活就業人員可能僅在有生育計劃時選擇參保，削弱了生育保險的互助性與基金運行的可持續性。

為破解生育保險制度供給與靈活就業特征之間的不匹配，應加強社會保險與社會救助、社會福利制度銜接，搭建多層次的生育保險保障制度。首先，加快完善立法頂層設計。推進社會保險法的修訂進程，明確規定生育保險制度適用于包括靈活就業人員在內的廣義勞動群體，賦予制度擴容以明確的法律基礎。其次，降低生育保險參保繳費門檻。鑒于當前醫療保險和生育保險基金合并實施的現狀，可進一步降低醫療參保繳費基數或比例，采取更加靈活的動態繳費調整機制，并根據當地醫保基金的運營情況，對于生育保險部分實行費用減免，提高靈活就業人員參保積極性。再次，優化繳費與待遇銜接機制。在生育津貼待遇領取額上，合理設定津貼計算基數與最低繳費期限，采取“累計”繳費的計算方式，以兼顧靈活就業的工作特性和減少逆向選擇風險，維護基金運行安全。最后，在生育保險體系之外，完善非繳費型生育保障體系，以解決靈活就業人員可能存在的參保空白問題。一方面，發揮社會救助制度對生育保障的兜底性保障功能，可考慮針對低收入人群建立生育補助制度。另一方面，應加快完善育兒補貼制度，國家層面出臺指導性政策，明確補貼對象、標準與申領規則，并通過財政轉移支付機制保障欠發達地區的實施能力。育兒補貼可采取普惠原則，并允許與社會救助下的生育補助并行享有，形成政策合力。

構建面向靈活就業群體的多層次生育保障體系，是實現生育公平、完善社會保障制度、推動人口高質量發展的戰略舉措，亟須加快推進并在制度層面實現法定化、普遍化和可持續化。（作者單位：武漢大學法學院）